我國臺灣省的城市化程度雖然較高，建制市較多，但中國傳統的地域型政區仍然很好地保留了下來。縣和鄉、鎮依然是臺灣行政區劃的主體部分，只不過其功能發生了變化。由于實行了“縣轄市”體制，縣的地位并不比省轄市”低。有的縣（如桃園、臺中、臺南、高雄等）的人口規模和經濟實力甚至超過了“省轄市”。在2010年撤縣設新北市之前的臺北縣，則大大超過了臺北“直轄市”。省制也是臺灣當局長期保留的地域型政區制度，近幾年來“精省”之說盛行，省的地位已經大大下降。1999年頒布的《地方制度法》將“省”作為“行政院”的派出機構，“省”***官員由行政院”任命。下面對我國臺灣地區的省、縣、鄉（鎮）三級地域型政區分別進行介紹：

一、我國臺灣地區的“省制”問題

我國臺灣自清光緒十三年至二十年實行了省制，日偽時期實行“州廳制”，臺灣光復后恢復了省制，直至1967年6月，臺灣一直都是在—個省轄區之內。自從臺北、高雄兩市先后升格為“院轄市”之后，臺灣演變為“一省二市”制。此后出現了虛化“省制”的趨勢，并引發“精省的廣泛爭論。

（一）我國臺灣“省制”的虛化

1997年7月，臺灣當局公布了“憲法”增修條文，其第九條規定：“一、省設省***置委員9人，其中1人為主席，均由‘行政院’院長提請‘總統’任命之。省設省咨議會，置省咨議會議員若干人，由‘行政院’院長提請‘總統’任命之。”這一增修條文的公布，實際上是對“省制”進行了虛化，使“省***”和“省咨議會變成行政院”的派出機掏，而非地方自治團體。

“省***”受“行政院”的指揮監督，辦理以下事項：監督市縣自治事項；執行“省***”行政事務和其它法令授權或行政院交辦的事項。與原省制相比，權限大大減弱，規模大大縮小。原來省有的所有權的法律地位將自行消失，課稅收入上繳。為什么要進行精省？早在20世紀80年代，就有學者建議調整我國臺灣的行政區列，主要是出于臺灣的實際情況：******退逃臺灣后，臺灣的行政區劃變成4個層級，即所謂的“中央”—省（直轄市）—縣（市）——鄉（鎮、市）4層組織構架，這對空間狹小的臺灣來說，非常不臺理，導致“中央”與省的高度重疊，不但極大地浪費了行政資源，而且影響了縣、市的積極性和“地方自治”制度的落實；此外，還存在行政區劃與城市和區域發展的矛盾，區劃不合理等問題。

針對上述問題，產業、行政部門和學者紛紛提出了不同的行政區劃調整方案，大致有三：其一是“一省多市制”，即將臺灣劃分為一個省和多個直轄市；其二是多省制，即將臺灣劃分為多個“省”，取消直轄市制；其三是多縣市制，即廢除“省”制，由“中央”直接管理市和縣。三個方案各不相同都有其優缺點，但一、二兩個方案都沒有解決行政層級過多的問題，而第三種方案減少了層級，增加了管理的幅度，優點較多。

臺灣當局采納了第三種方案的設想，遂于1997年增修“憲法”時確定了“精省”的組織措施；1998年又制訂了《精省暫行條例》；1999年頒布了新的《地方制度法》和《財政收支劃分法》等，從而使“省制”走向了虛化。當然，“精省”并不等于“廢省”，保留的臺灣省”雖仍為一個層級，仍存在“省***”，但它是“行政院”的派出機關。

（二）“南部聯臺服務中心”和“行政院中部辦公室”的設立

臺灣當局為加強我國臺灣南部地區的發展和控制，于1998年6月在高雄成立了“南部聯合服務中心”，將相關的、已在南部設置的機構（經濟、內政外交勞工）實行臺署辦公；同時，又將“行政院”的經建會、交通部、衛生署、新聞局、經濟部青年輔導委員會公平交易委員會和“國防部”，以及財團法人海峽交流基金會等機構派往南部的代表，統一由“南部聯臺服務中心”指揮。“中心”起協調和服務的功能。“中心”服務的范圍包括高雄市、臺南市、嘉義市、高雄縣、臺南縣、嘉義縣、屏東縣和澎湖縣。“南部聯合服務中心”的成立，實質上縮小了我國臺灣“省***”的管轄范圍，由原來的16縣5市減少為5縣1市。“行政院中部辦公室”是“行政院”設立在臺灣“省***”（南投縣中興赫村）的派出機構，初期以“臺灣省***”的名義進行活動，1999年“9.21”大地震后，“行政院”以救災工作的名義加強了中部辦公室，并將其行政地位提升至與南部聯合服務中心平級，從而使“臺灣省”成為虛設的機構，其地位大大下降。

臺灣學者和“***官員”以及企業界人士對臺灣省級政區的未來走向十分關注，究竟是“多省制”，多市縣制”，還是“一省多市縣”制？如果未來在海峽兩岸實現統一后，臺灣省內部的行政建制應在“一國兩制”框架之內，改革和完善臺灣地區內部的行政區劃體制總的原則應是：有利于國家的統一，有利于民族的團結，有利于臺灣的穩定和發展，得到臺灣民眾的支持。

二、我國臺灣行政區劃的“縣制”和政治生態變遷

臺灣當局所謂的“精省”，表面上是減少行政層次+縮短行政流程，提高行政效率，實際上是藉此強化“中央”與“地方”的關系，加強“中央”對“地方”的控制。從地方政治學的觀點來看，“精省”是上下政治權力的重新分配，是一種黨派政治競爭的重新組合。對于縣來說，由于“精省”，也必然對其產生一定的影響。

（一）縣制特點分析

我國臺灣地區與大陸一樣，縣是臺灣最基本的行政區化層次。自從臺灣當局1950年實施地方自治以來，依據該年制訂的臺灣《各市縣行政區劃調整方案》及其實施辦法，將原有臺灣光復后的8縣9市劃分為16縣5市后，目前我國臺灣地區共有臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、高雄市6個行政管理機構“直轄市”，基隆市、新竹市、嘉義市3“省轄市”，新竹縣、苗栗、彰化、南投、云林、嘉義縣、屏東、臺東、花蓮、宜蘭、澎湖、金門、連江縣（馬祖）13個縣。但其組織結構多隨著經濟的發展、人口的增加，政區界線的變動等因素而有所變化。由于“省”已不具有自治法人地位，因而，實際上縣（市）已具有與“直轄市”同等的自治地位。

從縣的組織、規模、空間分布等方面來看，臺灣的縣制有以下幾個明顯特點。第一，組織機構的多變性。1950年來，由于人口的快速增加，工商業的發展、產業的轉型，縣（市）的組織結構（機構）不斷修正。其中主要的修改年份有1964、1973、1980、1982、1988、1989和1990、1991、1992、1993、1994年，目前縣組織機構的設置主要以人口為依據。人口在150萬以上者，設有18個局、科、室；人口100—150萬者，設有16個局、科、室；人口50—100萬者，設14個局、科、室；人口在50萬以下者，設13個局、科、室。

第二，人口規模大，密度高，差異顯著。臺灣13個縣平均每個縣的面積為2184平方公里，人口為95萬人，縣的人口規模遠遠超過大陸縣的平均人口規模；從人口密度來看，13個縣平均每平方公里為436人，密度較高；由于自然、經濟、社會條件的差異，縣的人口規模和密度相差很大。西部人口多，東部人口少；北部人口多，南部人口相對較少。特別是西北部以臺北市、高雄市、臺中市為中心，其周邊的縣人口十分集中。臺北市周圍的桃園縣，高雄市周邊的高雄縣、臺南縣，臺中市周邊的臺中縣和彰化縣，這些縣的人口都在100萬以上，其中撤縣設新北市之前的臺北縣的人口規模達到400萬人，桃園縣和彰化縣的人口密度也在1200人/平方公里上，是我國人口規模最大、最為密集的縣份之一。島內人口最少的縣是東部的臺東縣和花蓮縣，其人口總量分別為22.42萬人和34.1萬人；人口密度最低的也是這兩個縣，分別為72和77人/平方公里。撤縣設新北市之前的臺北縣的人口規模是臺東縣的l4.15倍，人口密度則為24.44倍。臺灣西部縣人口的高度積聚不僅是由于經濟和自然的原因，而且與臺灣實行的縣轄市體制有很大的關系（上述數據都包括了鄉、鎮級的市在內）。

（二）政治生態環境的變遷

20世紀80年代末期以來，我國臺灣地方***的政治生態發生了巨大的變化，由一個單一的、一元的社會變為復雜、多元的社會。其主要表現為：

第一，縣（市）***職權不斷擴大，地方派系介入。由于中央集權逐步演變為地方自治，縣（市）長的權力加大，從而引發各派政治人物的紛紛介入與爭奪，地方派系成為影響縣（市）地方政治的重要因素。

第二，黑勢力介入地方政治。臺灣自2O世紀70年代以來，在經濟迅速發展的同時，地方人才向城市集中，地方黑道介入政治。根據趙永茂研究，20世紀80年代中期，臺灣有不少出身黑道或與黑道關系密切者進入“國大代表”、“立法委員”，甚至“監察委員”，其中云林縣、嘉義縣（市）、彰化縣、高雄縣（市）及臺南縣最為嚴重。這些縣（市）議會的議員，平均有25％的人是黑道出身、云林縣的議員中有40%是黑道出身。由此可見，黑道對臺灣政治生態的影響十分嚴重。

第三，財團介入地方政治，政商緊密結合，相互利用，從“中央”到“地方”金權政治嚴重。第四，各種利益集團增加，公民參與和要求增多，影響地方***的決策。第五，實行多黨翩，政黨對抗嚴重，影響政治生態。第六，各種非贏利組織的興起，民營化的發展，也影響地方政治生態。

總之，由于上述地方政治生態環境的變化，社會多元化的發展，使縣（市）地方***的社會控制力已經大大下降，這是臺灣當今地方政治、社會生活中的一個難題。此外，由于“精省”，臺灣當局與縣（市）之問的各種權力關系如何劃分，也是各界討論的熱點問題。

三、我國臺灣地區的“鄉鎮制”特點與問題

1950年頒布的《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》第二條規定：“縣為法人，縣以下為鄉、鎮、縣轄市、鄉、鎮、縣轄市為法人，均依本綱要辦理自治事項。可見縣和鄉、鎮是兩級地方自治團體。1996年、臺灣當局在討論憲法體制時，曾做出“凍結省自治選舉”，取消鄉（鎮、市）級之自治選舉的決議，鄉、鎮長政為依法派任，從而使臺灣的地方制度演變成為“省非自治法人化，縣市法人化及鄉（鎮、市）派出化”的體制。但涉及很多矛盾，至今鄉、鎮（市）的派出化的體制并未實施。

（一）鄉、鎮（市）政區特點

鄉、鎮（市）是我國臺灣地區的基層行政區，據城鎮規劃君何方洪了解，截止2022年2月，我國臺灣地區共有153鄉、41鎮、17縣轄市、157區。鄉、鎮、縣轄市為縣下轄的行政單位，均設置公所及民代表會，其中鄉級市為縣轄市。依照“地方制度法”規定，鄉鎮人口超過15萬經核準得成立縣轄市。區為“直轄市”與“省轄市”下轄的行政單位，以公所為行政機關。在臺灣地方制度中，區并非地方自治法人，不設民意機關。

與大陸鄉、鎮行政區劃體制相比，臺灣的鄉、鎮政區有以下明顯特征。第一，50年來鄉、鎮與縣一樣，實行自治制度，在凍省”浪潮中，這一制度曾要取消，但由于涉及復雜的政治關系等問題，鄉、鎮自治制度仍然存在。第二，鄉、鎮人口非農化水平很高，一般都在60—70%，鄉與鎮之間的差異較小由此帶來第三個重要特征，即城鄉差距大大縮小，鄉、鎮的二、三產業十分發選，兼業戶多，居住在農村的居民多，農村的生活條件較好，農民的收入較高。

第四，鄉、鎮的人口密度和非農人口的聚居程度地區差異很大，主要與鄉、鎮的地理區位條件，特別是與大都市的距離有很大關系，在各大都市區周邊的鄉鎮，非農產業發達，非農人口聚集，人口密度高。第五，民族型的“山地鄉”分布在邊遠山區，“山地鄉是臺灣唯一的民族型政區，由山區的少數民族所組成。全臺灣省現有“山地鄉”30個，分布在新北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、南投、嘉義、高雄、屏東、花蓮、臺東12個縣市的山區，東部的屏東、臺東、花蓮3個縣有16個“山地鄉”。“山地鄉”與大陸的民族鄉基本相似，法律規定：“山地鄉”一定要由山地原住民（高山族）擔任鄉長。

（2）鄉、鎮（市）自治問題

圍繞鄉、鎮自治問題，臺灣政界、學術界長期以來展開了廣泛討論，目前尚未統一。在臺灣的舊“憲法”中，只規定“省”和縣為自治體制，而鄉、鎮和“縣轄市”***并未規范于“憲法”之中。因此，目前鄉鎮（市）級自治***的設計是一種非“憲法”所定之地方制度。其法律依據是1950年“行政院”頒布的《臺灣各縣市實施地方自治綱要》而非“立法院”制定之法律，這就常常引起爭議。20世紀50年代初，反對鄉鎮自治的人認為，這與孫中山先生主張的縣為地方自治單位不相符臺；贊成者認為，地方自治并非不允許其下再有自治單位。同時，鄉鎮是一個自然的地域實體，縣***難以直接指揮鄉鎮，應讓其依法自治。“行政院”的《綱要》采納了后一種意見，使鄉鎮實行自治隨后在臺灣實行了“鄉鎮長”的直選。從此，鄉鎮成為臺灣第一線的自治主體。

幾十年來，臺灣的鄉鎮自治體在實際運行中存在不少問題，諸如地方黑勢力的孳生，派系的爭斗，鄉級***腐敗與制度失靈等等，不僅嚴重影響***政令的暢通，經濟社會全局的發展，而且對地方發展也非常不利。在這種情況下，特別是在“精省”的情況下，朝野主張“取消鄉鎮（市）級之自治選舉，鄉鎮（市）長改為依法派任”。然而，這種主張遭到許多人的反對。不少專家、政界針對鄉鎮***體制問題進行了較深入的研究。較多的學者認為，鄉級***經過多年的運作實踐，實現了鄉級自治體設計的目標，但與此同時，引發了鄉級***腐敗與制度失靈的負面結果，使鄉級政治體制的機制成為既得利益者的一項合法、便利的管道。但不能因后者的缺點而輕易否定前者的優點，正確的選擇是對現有的鄉鎮政治進行改良，以制造所謂民主價值與制度規范的雙贏局面。基于這一認識，臺灣當局在1999年頒布的《地方制度法》中仍然保留了地方自治團體的性質。

總之，臺灣當代的行政區劃體制是在特定的政治、歷史背景和地理環境下形成發展的。臺灣現行的區劃體制既保留了中國傳統區劃模式的一面，同時也吸收了西方的一些經驗。當代臺灣某些區劃體制的形式（如縣轄市或叫“鎮級市”）仍可作為我國大陸區劃體制改革的借鑒。

四、關于統一后臺灣行政區劃設想

兩岸統一，“一國兩制”是大勢所趨，人心所向。統一后的臺灣行政區劃體制將發生新的變化。城鎮規劃君何方洪就曾設想過，如果統一我國臺灣省后，臺灣省的行政區劃可以采取以下多種設置方案：

一是設置“臺灣特別行政區”模式。參照香港特別行政區劃和澳門特別行政區劃管理模式，設立臺灣特別行政區。臺灣特別行政區劃直接管轄9個市（臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、高雄市、基隆市、新竹市、嘉義市）和10個縣（新竹縣、苗栗縣、彰化縣、南投縣、云林縣、嘉義縣、屏東縣、臺東縣、花蓮縣、宜蘭縣），將澎湖縣、金門縣劃歸福建省廈門市管轄，連江縣（馬祖）劃歸福建省福州市管轄，將東沙群島歸屬三沙市管轄。

二是設置“1個直轄市臺北市和1個省臺灣省”模式。臺北市具備成為中央直轄市的條件，合并臺北市、新北市、基隆市、桃園市、新竹市、新竹縣、苗栗縣，我國預留的***區號“026”就可以給臺北直轄市了。同時設立臺灣省，臺灣省管轄臺中市、高雄市、花東市、宜蘭市4個地級市（其中宜蘭市為不設區縣的直筒子地級市），臺中地級市合并臺中市、彰化縣、南投縣、嘉義市、嘉義縣、云林縣，高雄地級市合并臺南市、高雄市、屏東縣，花東地級市合并花蓮市、臺東縣，宜蘭直筒子地級市以原宜蘭縣為行政區域不設區。將澎湖縣、金門縣、連江縣歸屬廈門市管轄，將東沙群島歸屬三沙市管轄。

三是設置1個省（臺灣省）方案。將現在的臺灣地區不作任何分割，完整保留設置為臺灣省，臺灣省下轄5個地級市和1個民族自治州，分別是：臺北市為臺灣省會，行政級別為副省級市，下轄中山區、港湖區、陽明區、大安區、基隆區、枋橋區、文山區、宜蘭縣；高雄市升格為國家計劃單列市，下轄鼓山區、鳳山區、左營區、岡山區、旗山區、屏東縣、澎湖縣；臺中市為普通地級市，下轄大屯區、西屯區、中港區、豐原區、南投縣、彰化市；臺南市為普通地級市，下轄安平區、東寧區、南關區、溪北區、云林縣、嘉義市；新竹市為普通地級市，下轄竹西區、竹東區、苗栗縣、桃園市；花東高山族自治州，州***駐花蓮市，下轄花蓮市、臺東縣、玉里縣。

四是設置“臺灣生產建設兵團”模式。參照新疆生產建設兵團模式，設置臺灣生產建設兵團，將兵團機關（司令部）設在臺北市，下轄5個師市（師市合一）：第一師臺北市，師部駐臺北市，管轄臺北市、新北市、基隆市和桃園縣；第二師臺中市，師部駐臺中市，管轄臺中市、新竹市、彰化縣、南投縣、苗栗縣、新竹縣；第三師臺南市，師部駐臺南市，管轄臺南市、嘉義市、澎湖縣、金門縣、連江縣、嘉義縣、云林縣；第四師高雄市，師部駐高雄市，管轄高雄市、屏東縣；第五師花蓮市，師部駐花蓮市，管轄花蓮市、花蓮縣、臺東縣、宜蘭縣。