連日頻發的“虐貓”事件，讓關于虐待動物立法的呼聲，再一次回到公眾視野。

新京報記者注意到，在2009年左右，即有***學者倡議推動《反虐待動物法》，并起草有專家建議稿。

帶頭起草的國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長（時任社科院法學研究所社會法研究室主任）常紀文告訴新京報記者，建議稿中的“禁止違法食用貓狗肉”條款，引起社會廣泛且激烈的爭論。西北政法大學動物保護法研究中心副主任陳麗娟也稱，因為我國民族眾多、各地習俗不同，很難“一刀切”進行立法。

此后，多位人大代表屢次提出議案，呼吁盡快制定相關法律，但在國家級立法層面上，一直沒有實質性的進展。不過，在某些地方條例中，已出現相關的嘗試。

過去：“禁止違法食用貓狗肉”的條款引爭議

反虐待動物立法項目的研究，起始于2007年暑期山東大學法學院主辦的“動物福利研討會”。會上，中國社會科學院法學研究所與英國防止虐待動物協會達成促進中國動物保護法研究的協議。

2008年12月21日，《動物保護法》（專家建議稿）起草啟動儀式在西北政法大學舉行。2009年9月18日，《動物保護法》（專家建議稿）公布。

常紀文在《動物保護法與反虐待動物法專家建議與各界爭鋒》中指出，建議稿范圍過寬，在現有國情下可操作性不強，不利于動物保護。

2009年年底，起草小組決定在前期工作基礎上，起草《反虐待動物法》（專家建議稿）。“當時全國虐貓虐狗、集中打狗的現象很多，引發了社會輿論的關注。”常紀文告訴新京報記者。

2010年1月底，《反虐待動物法》（專家建議稿）部分內容公布，分為九章，大致包括禁止違法食用貓狗肉，野生動物、經濟動物、寵物等多類動物的反虐待措施等。

《反虐待動物法》（專家意見稿）部分內容

其中，禁止違法食用貓狗肉的條款引起了社會廣泛且激烈的爭論。“研究小組遭受網絡批評甚至人身攻擊，遇到了前所未有的困難。”常紀文告訴新京報記者，“當時卡在了一個平衡問題上，有人質疑，‘人的福利問題都沒有解決，反而解決動物福利？’”

常紀文透露，2010年，研究小組把該稿全文提交給全國人大常委會法制工作委員會，但并沒有結果。

“各方面的專家都可以撰寫其領域的建議稿，但這實際上并不是立法的一部分。”北京德翔律師事務所主任、《中國現行動物保護法律匯編》作者安翔告訴新京報記者，“而且當時的稿子從體系、邏輯和法律技術上來說都很不成熟，顯然是不可能被當作藍本來推進的。”

根據《中華人民共和國立法法》，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會具有國家立法權。安翔解釋，“真正的立法需要由全國人大設立立法項目，組建全國人大專家組，再開始真正的立法程序，之后經過審議、征求意見和各方面的修訂，一部法律才能真正通過、開始施行。”

現狀：全國立法無成果，地方條例有嘗試

在那之后，多位人大代表都曾提出議案，呼吁盡快立法禁止虐待動物。

2011年，敬一丹在全國兩會提出制定《反虐待動物法》議案；2015年，全國人大代表羅勝聯建議制定《防止虐待動物法》，并建議在未立法前盡快修改《治安管理處罰法》，將虐待動物行為納入處罰范圍；2016年，人大代表鄭孝和呼吁制定《動物保護法》，打擊取締貓狗不法產業鏈；2020年，廣東國鼎律師事務所主任朱列玉等人大代表再次在兩會上提交相關議案。

但在全國范圍的立法上，一直沒有實質性的進展。2020年9月11日，農業農村部在官網發表對相關議案的回復：“在社會生活中虐待動物只是極少數現象，針對這種很少的違背道德行為專門制定一部法律，缺少必要性，而且基本可以通過完善現有法律法規來解決。”

農業農村部在官網發表對相關議案的回復

對此，西北政法大學動物保護法研究中心副主任陳麗娟教授表示，目前在虐待動物方面確實有一些法律可以參照，比如《治安管理處罰法》。“如果在網絡上傳播開水燙貓等類似暴力視頻，就是違反《治安管理處罰法》。如果該動物有主人，虐待者的行為就是損害了主人的財產，違反了財產制度相關條款。”

而復雜的國情也為相關法律的出臺帶來了障礙。陳麗娟告訴新京報記者，因為我國民族眾多、各地習俗不同，很難“一刀切”進行立法，“有的地方有狗肉節，這在有些人眼里是反道德的，但在當地是合理的。”

安翔認為，專門的法律確實應該出臺，但遲遲沒有進入議程中的原因主要是人們對于法律在技術上如何實現有疑慮，比如，保護動物要保護到什么程度、會不會干擾到人的生活等。

在安翔看來，民眾的認知不足或許是阻礙相關立法的最重要力量，“有些人認為虐待動物只和動物相關，其實不然，這是和人直接相關的。”安翔解釋，不但虐待動物者的心態有問題，觀看虐待動物過程對成年人和未成年人來說，也會造成嚴重的精神傷害，施虐者可能會由動物轉向人類。

盡管全國性的法律還未出臺，但有些地市已經開始了相關嘗試。2016年通過并實施的《青島市養犬管理條例》規定，“禁止遺棄、虐待、屠宰犬只。”

蘇州在2018年新施行的《蘇州市養犬管理條例》中，明確了“不得虐待犬只”的主體不只限于犬主人。

2019年5月1日施行的《長沙市養犬管理條例》增加了“不得遺棄、虐待犬只。若發現遺棄犬只者，由***機關處1000元罰款、吊銷養犬許可，5年內不予許可養犬”的規定。

但陳麗娟表示，這些條例只是以***機關對犬只進行管理、防范公共危害為出發點，將犬只視為人的財產，來規范人的行為。其本質上并不是“反虐待”，“在動物福利、反虐待層面，地方上的規定還是比較少的。”

未來：應對適用對象和虐待行為給出明確定義

陳麗娟和安翔都表示，如果從地方往中央推進反虐待動物相關立法，會更可行。

“未來很有可能在一些經濟相對發達、社會文明發展較好的地方，進行地方性立法。”安翔表示，地方性立法在處罰上有局限性，無法涉及限制人身自由等處罰，但可以樹立一些管理模式、引入一些輕度處罰，未來再延展到全國。

相關法律須對適用對象做出明確的界定。“中國未來的《動物保護法》，要以動物分類、管理為前提。”安翔說，不同動物應該采取不同的保護措施。

農業農村部于2020年4月8日發布的《國家畜禽遺傳資源目錄（征求意見稿）》中，犬已從畜禽目錄中被拿掉。說明中解釋稱，狗已從傳統家畜“特化”為伴侶動物，國際上普遍不作為畜禽，我國不宜列入畜禽管理。

農業農村部關于國家畜禽遺傳資源目錄（征求意見稿）的說明

“農業農村部明確將犬定義為伴侶動物，這種分類和定義，就是下一步《動物保護法》和《反虐待動物法》出臺的基礎。”安翔表示。

另外，常紀文和陳麗娟都建議，在出臺法律前，要對“什么是虐待”形成共識。

陳麗娟說，要把常見的虐待動作具體化，作出明確規定，比如拖、踢、拽、打、燙，“讓大家知道什么行為是違法的，以免在法律施行過程中各地出現差異。”

在常紀文看來，國家在動物保護相關法律的完善上是有進步的。“2016年修改《野生動物保護法》的時候，我們就把‘不得虐待野生動物’寫進去了，而在深圳的相關地方條例中，貓和狗也被明確地劃出了可食用動物的范圍。”

新京報見習記者彭沖

編輯劉倩

校對李世輝